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健全突發(fā)事件信息管理體系

提高突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對能力

代海軍

為規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，以法治方式推動應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，2024年6月28日，十四屆全國人大常委會第十次會議通過修訂后的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱突發(fā)事件應(yīng)對法），將自2024年11月1日起施行。在堅(jiān)持該法作為應(yīng)急管理領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律定位不變的情況下，突發(fā)事件應(yīng)對法全面總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)對工作面臨的新挑戰(zhàn)，及時(shí)將黨中央“堅(jiān)持總體國家安全觀”“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”等決策部署以及應(yīng)急管理體制機(jī)制改革最新成果，通過法律條文予以固化，注重不同法律規(guī)范間的銜接，進(jìn)一步釋放法律制度的整體效能，掀開了應(yīng)急管理法治建設(shè)新的時(shí)代篇章。

突發(fā)事件應(yīng)對法作為應(yīng)急管理領(lǐng)域基礎(chǔ)法的作用，不僅體現(xiàn)在統(tǒng)攝各應(yīng)急管理單行法上，更在于有效銜接防與救、統(tǒng)與分的責(zé)任鏈條，真正形成協(xié)同應(yīng)急的治理體系和治理能力。修法必須尊重客觀規(guī)律，反映社會現(xiàn)實(shí)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件。突發(fā)事件發(fā)生是風(fēng)險(xiǎn)累積、釋放的過程。重大突發(fā)事件應(yīng)對的實(shí)踐表明，相關(guān)情況掌握不清楚、信息渠道不暢通、預(yù)警預(yù)控措施不及時(shí)，是導(dǎo)致危害后果擴(kuò)大的重要原因。將風(fēng)險(xiǎn)置于可控范圍和過程，是本次修法著力解決的一項(xiàng)重點(diǎn)問題，意味著以信息管理為重要支撐的事前預(yù)防模式將替代傳統(tǒng)的事中事后應(yīng)對方式。

一、搭建信息平臺，完善突發(fā)事件信息系統(tǒng)

做好突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對準(zhǔn)備，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，離不開統(tǒng)一、完善的突發(fā)事件信息系統(tǒng)支撐。突發(fā)事件應(yīng)對法制定之初，立法的著力點(diǎn)之一便放在“建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)”之上，旨在破除突發(fā)事件應(yīng)對中長期面臨的條條、塊塊以及條塊之間的信息碎片化困局。本次修法繼續(xù)秉持這一思路，通過完善上下貫通、左右銜接的信息管理制度機(jī)制，努力破解突發(fā)事件應(yīng)對中的“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”。其制度特點(diǎn)主要體現(xiàn)在三方面：

其一，分級設(shè)置。一方面，在監(jiān)測與預(yù)警階段，第五十九條規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，作為本區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)對的信息中樞；另一方面，在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，第三十三條規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況變化，及時(shí)調(diào)整危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域的登記。登記的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域及其基礎(chǔ)信息，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定接入突發(fā)事件信息系統(tǒng)，并及時(shí)向社會公布。

其二，功能集成。統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)整合了現(xiàn)有信息匯集途徑和傳輸渠道，集匯集、儲存、分析、傳輸?shù)裙δ苡谝惑w，其主要目的就是將分散、孤立、靜止的突發(fā)事件信息，由專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員運(yùn)用專業(yè)知識進(jìn)行加工提煉，進(jìn)而對客觀形勢進(jìn)行科學(xué)判斷和預(yù)測。突發(fā)事件應(yīng)對法的規(guī)定為推動實(shí)現(xiàn)功能集成的信息系統(tǒng)提供了依據(jù)。

其三，互聯(lián)互通。第五十九條規(guī)定縣級以上地方人民政府的突發(fā)事件信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)與上級人民政府及其有關(guān)部門、下級人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)和重點(diǎn)企業(yè)的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的信息共享與情報(bào)合作。

二、明確報(bào)送主體，提升突發(fā)事件應(yīng)對信息供給能力

突發(fā)事件應(yīng)對從來不是哪一個(gè)部門、哪一家單位的事，而是涉及社會方方面面。從突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定的內(nèi)容看，履行突發(fā)事件信息報(bào)告義務(wù)的主體，涵蓋政府及其相關(guān)部門、企事業(yè)單位、有關(guān)社會組織和公民個(gè)人，這與本法有關(guān)政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動、社會協(xié)同、公眾參與的突發(fā)事件治理理念相契合。為從制度上進(jìn)一步明晰各方報(bào)送突發(fā)事件信息的義務(wù)，突發(fā)事件應(yīng)對法從以下幾方面作出規(guī)定：

第一，強(qiáng)調(diào)專業(yè)人干專業(yè)事。監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)是信息系統(tǒng)建設(shè)的第一個(gè)環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)匯集各類原始信息，根據(jù)不同類型的突發(fā)事件，由相關(guān)政府部門或者專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)立。突發(fā)事件應(yīng)對法一方面在第五十九條、第六十一條明確人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)在突發(fā)事件信息收集方面“主責(zé)主業(yè)”的地位，表明其在預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警等方面的作用不可替代；另一方面，第六十條強(qiáng)調(diào)縣級以上人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過多種途徑收集突發(fā)事件信息。這是因?yàn)樗拇箢愅话l(fā)事件產(chǎn)生原因和表現(xiàn)形式各不相同，必須建立多種收集信息的途徑，才能有效監(jiān)測各類突發(fā)事件，在應(yīng)對工作中占據(jù)主動。

第二，發(fā)揮重點(diǎn)企業(yè)的作用。重點(diǎn)企業(yè)如高危行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)已成為突發(fā)事件信息系統(tǒng)建設(shè)不可或缺的力量。從實(shí)踐看，重大公共衛(wèi)生事件中企業(yè)物資生產(chǎn)信息的傳遞、重大社會安全事件中責(zé)任企業(yè)的信息通報(bào)、生產(chǎn)安全事故隱患排查治理情況的報(bào)告等，均與信息系統(tǒng)建設(shè)息息相關(guān)。為此，突發(fā)事件應(yīng)對法第五十九條增加了重點(diǎn)企業(yè)在突發(fā)事件信息系統(tǒng)的構(gòu)建乃至互聯(lián)互通的相關(guān)規(guī)定。

第三，延伸信息收集的觸角。我國突發(fā)事件信息收集堅(jiān)持專兼結(jié)合、社會力量參與的原則。突發(fā)事件應(yīng)對法第六十條明確規(guī)定，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)在居民委員會、村民委員會和有關(guān)單位建立專職或者兼職信息報(bào)告員制度。公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)發(fā)生突發(fā)事件，或者發(fā)現(xiàn)可能發(fā)生突發(fā)事件的異常情況，應(yīng)當(dāng)立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)告。這是對政府和專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的一種重要補(bǔ)充。

三、暢通信息通道，確保突發(fā)事件信息報(bào)送及時(shí)、準(zhǔn)確、全面

突發(fā)事件應(yīng)對從來都是與時(shí)間賽跑，要抓住應(yīng)對處置先機(jī)，避免付出沉重代價(jià)，需要暢通信息渠道，這有賴于相應(yīng)配套制度的構(gòu)建。

一是建立投訴舉報(bào)制度。突發(fā)事件應(yīng)對法修訂的一大亮點(diǎn)，就是在總則第九條中鼓勵(lì)公民、法人和其他組織通過統(tǒng)一的投訴、舉報(bào)方式反映不履行或者不正確履行突發(fā)事件應(yīng)對工作職責(zé)的行為，同時(shí)要求接到投訴、舉報(bào)的人民政府和部門應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定立即組織調(diào)查處理，并保護(hù)投訴人、舉報(bào)人的合法權(quán)益。其目的就是通過建立激勵(lì)機(jī)制，廣泛發(fā)動社會各方面力量提供相關(guān)信息。

二是建立信息報(bào)告“直通車”制度。突發(fā)事件信息以逐級上報(bào)為原則，這也是我國突發(fā)事件應(yīng)對法與各應(yīng)急管理單行法確立的一項(xiàng)基本原則。突發(fā)事件遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)的情況時(shí)有發(fā)生，信息報(bào)送往往面臨復(fù)雜的利益關(guān)系甚至是地方勢力的阻礙，使得自下而上層層傳遞的信息容易失真。此外，突發(fā)事件固有的事發(fā)突然、情況緊急、潛在危害大等特點(diǎn)，信息如果逐級上報(bào)，很可能延誤最佳處置時(shí)機(jī)。為了提高信息報(bào)送和應(yīng)急處置效率，突發(fā)事件應(yīng)對法第十七條、第六十四條規(guī)定在必要時(shí)可以越級上報(bào)突發(fā)事件信息，具備條件的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)或者自動速報(bào)。這符合災(zāi)害預(yù)警技術(shù)進(jìn)步的需要，也為新技術(shù)應(yīng)用于應(yīng)急管理提供了法律空間。

三是建立新聞采訪報(bào)道制度。在突發(fā)事件發(fā)生初期，信息匱乏和信息爆炸往往并存，要贏得主動權(quán)，必須“先聲奪人”。作為突發(fā)事件信息的深度傳播者和社會輿論的重要引領(lǐng)者，新聞媒體已成為突發(fā)事件應(yīng)對中的一支獨(dú)特力量。為做好應(yīng)急狀態(tài)下的新聞宣傳和輿論引導(dǎo)，突發(fā)事件應(yīng)對法第八條新增了突發(fā)事件新聞采訪報(bào)道制度，依法賦予新聞媒體采訪報(bào)道權(quán)，明確要求有關(guān)人民政府和部門應(yīng)當(dāng)支持新聞媒體開展采訪報(bào)道和輿論監(jiān)督，同時(shí)規(guī)定了新聞媒體應(yīng)當(dāng)履行“及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、公正”的信息采訪報(bào)道義務(wù)。

四、完善管理機(jī)制，最大限度發(fā)揮突發(fā)事件信息效能

突發(fā)事件信息制度設(shè)計(jì)的初衷，是通過系統(tǒng)化的信息功能設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的早期識別、主動預(yù)防和提前應(yīng)對。堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，既是突發(fā)事件應(yīng)對的內(nèi)在要求，也是修法過程中把握的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則。新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對法緊緊圍繞堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，對突發(fā)事件信息收集、加工、發(fā)布、叫應(yīng)等環(huán)節(jié)作出規(guī)定，努力發(fā)揮突發(fā)事件信息制度的整體效能。

一是完善信息共享機(jī)制。一個(gè)事件之所以被界定為突發(fā)事件，很重要的一個(gè)原因就是因?yàn)槠浒l(fā)生、發(fā)展、擴(kuò)大和可能產(chǎn)生的影響具有不確定性，并伴隨著決策時(shí)間緊、信息不對稱等難題。因此，突發(fā)事件應(yīng)對法確立的應(yīng)急管理的重點(diǎn)工作之一，就是建立上下級政府之間、政府與相關(guān)單位之間突發(fā)事件信息網(wǎng)路，實(shí)現(xiàn)跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的信息交流與協(xié)作配合。

二是完善分析研判機(jī)制。分析研判是確保突發(fā)事件信息進(jìn)得來、出得去的關(guān)鍵一環(huán)。信息處理不及時(shí)、發(fā)展態(tài)勢判斷不科學(xué)，勢必影響突發(fā)事件的預(yù)警和應(yīng)急處置。為此，突發(fā)事件應(yīng)對法第六十二條規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯總分析突發(fā)事件隱患和監(jiān)測信息，必要時(shí)組織相關(guān)部門、專業(yè)技術(shù)人員、專家學(xué)者進(jìn)行會商，對發(fā)生突發(fā)事件的可能性及其可能造成的影響進(jìn)行評估。值得注意的一個(gè)變化是，本次修法將“及時(shí)匯總分析突發(fā)事件隱患和預(yù)警信息”修改為“及時(shí)匯總分析突發(fā)事件隱患和監(jiān)測信息”，更符合信息先收集加工再發(fā)布預(yù)警的應(yīng)急管理邏輯，表述也更加精準(zhǔn)。

三是完善統(tǒng)一發(fā)布機(jī)制。突發(fā)事件應(yīng)對強(qiáng)調(diào)在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分工協(xié)作，這種統(tǒng)一性要求也體現(xiàn)在突發(fā)事件相關(guān)信息披露上。在吸取相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，突發(fā)事件應(yīng)對法第七條新增“國家建立健全突發(fā)事件信息發(fā)布制度”相關(guān)內(nèi)容，發(fā)布主體限于有關(guān)人民政府和部門，確保信息發(fā)布的統(tǒng)一和權(quán)威。同時(shí)規(guī)定，有關(guān)人民政府和部門發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會和經(jīng)濟(jì)管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確的信息予以澄清。對公開信息的及時(shí)性要求，是由信息時(shí)效性所決定的。“及時(shí)就是要第一時(shí)間把準(zhǔn)確的、最新的信息傳遞給社會公眾，主動回應(yīng)社會關(guān)切，增強(qiáng)政府公信力。

四是完善動員聯(lián)絡(luò)機(jī)制。應(yīng)急廣播是政府向民眾傳遞突發(fā)事件信息的重要渠道，具有信息權(quán)威、傳輸通道抗災(zāi)能力強(qiáng)、接收方便等優(yōu)勢，是國內(nèi)外應(yīng)急管理的常用手段。一些地區(qū)實(shí)施的大喇叭、收音機(jī)、電視等終端的自動喚醒和主動播發(fā)功能，在應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害中發(fā)揮了重要作用。本次修法第四十九條新增加強(qiáng)應(yīng)急通信系統(tǒng)、應(yīng)急廣播系統(tǒng)建設(shè)的規(guī)定，有助于打通應(yīng)急信息發(fā)布“最后一公里”、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)動員。值得注意的是，本次修法專設(shè)一條，第八十條規(guī)定強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施和信息平臺應(yīng)急功能，加強(qiáng)與突發(fā)事件信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享，增強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急處置中保障群眾基本生活和服務(wù)群眾能力。

總之，本次修法突出問題導(dǎo)向，鞏固了改革創(chuàng)新成果。相信隨著突發(fā)事件信息管理體系不斷健全，應(yīng)急管理整體性、協(xié)同性不斷增強(qiáng)，必將進(jìn)一步提高突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對能力。

（作者系應(yīng)急管理部信息研究院法律研究所副所長）

文章來源：中華人民共和國應(yīng)急管理部